如何处置数万亿资产的僵尸企业？同济大学经济与管理学院教授、上海民建经济社会发展研究中心轮值主任吴光伟建议，一是让部分上市公司收购兼并僵尸企业；二是让部分僵尸企业破产重组；三是采用债务重组、兼并重组等多种渠道综合解决债务问题；四是引入新的债权人，注入适量资金，达成债务和解；五是处置僵尸企业，必须结合“三去一降一补”的大政策，确保社会稳定；六是尽快修订和完善《破产法》；七是避免产生新的僵尸企业。
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建言献策 吴光伟
2017年2月28日中央财经领导小组会议强调，今年经济要稳中求进，确保供给侧结构性改革得到深化，要处置“僵尸企业”，防控金融风险。今年的政府工作报告也提到要处置僵尸企业。在今年各省区市政府工作报告中，至少有吉林、河北、山东、浙江、广东等14个地方明确提出处置“僵尸企业”，其中一些地方还列出了具体数量目标，浙江完成处置300家“僵尸企业”；北京支持分类处置50户以上“僵尸企业”；山东计划完成处置第二批“僵尸企业”124户；湖南今年要完成省级层面“僵尸企业”清理任务的50％。而2016年11月，国资委全面梳理出中央企业需要专项处置和治理的 “僵尸企业”和特困企业2041户，涉及资产3万亿元。
一方面，在党中央全民创新的号召下，中国中小微企业呈现欣欣向荣景象，截至2016年底，中国约有7000万家中小微企业，就业人数2．7亿人，平均每季度新设100万家，新设注册资本6．5万亿元。另一方面，中央“三去一降一补”（去产能、去库存、去杠杆、降税收、补短板）政策取得显著成效，国企正在脱胎换骨。截至2016年12月末，国有企业资产总额131．72万亿元，负债87．04万亿元，负债率66．08％；所有者权益合计44．68万亿元。营业总收入45．9万亿元，总成本44．99万亿元。利润总额2．32万亿元，其中，地方国有企业同比增长16．9％。国有企业应交税金3．81万亿元，仍是纳税主体，大批央企进入世界500强。就行业看，建材、交通和施工房地产等行业实现利润同比增幅较大。石油、纺织、烟草和石化等行业实现利润同比降幅较大。钢铁、化工、有色等行业亏损。
而僵尸企业成为困扰国企健康发展的重要阻碍。僵尸企业是指那些无望恢复生气，但由于获得政府或放贷者的支持而免于倒闭的负债企业。它们或是不符合供给侧改革，产品老化不适应市场，库存积压极其严重；或是不符合环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准的要求，属于不达标的落后产能，被强行下马；或是经营不善，投资巨大失误等。僵尸企业僵而不死，不能很快起死回生，它不同于暂时陷入困境的问题企业，僵尸企业长期依赖“输血”，套住了政府原本可以投入新兴企业和部门的资本、劳动力和由此产生的税款，拖欠银行的债务成了呆账坏账。僵尸企业处置难点是大批工人下岗，股东权益难以保障。
如何处置数万亿资产的僵尸企业？一是让部分上市公司收购兼并僵尸企业。条件是容许它们在股市里优先增发、配股，或发债券，实施再融资。这样政府就不需要再投入资本，僵尸企业能保有大量的工作机会，稳定市场。资源能从衰落的企业和部门再分配到增长的企业和部门。
二是让部分僵尸企业破产重组。破产清算最弱最差的企业，同时让具有潜在生存能力的企业清偿一部分债务，以便重新开始赢利。当年通用汽车接受破产重组，新任总裁艾库卡让它成为重新焕发活力的新企业。
三是采用债务重组、兼并重组等多种渠道综合解决债务问题。对于部分还能挽救的企业，可以实施债转股，注入优质企业，转化成混合型企业，即让民企持股，职工持股，剔除部分债务，彻底地脱胎换骨。如上市企业兰生公司原来欠银行的债务100年还不清，注入人力资源公司等优质资产后获得了新生。
四是引入新的债权人，注入适量资金，达成债务和解。对僵尸企业的存量资产，进行恰当地评估。把老化的库存商品降价销售，回笼资金。把厂房大楼招商出租出售。运用市场化、法治化手段，把僵尸企业放到去产能去库存的大格局里来处置。今年1月通胀开始抬头，达2．6％，政府工作报告说全年控制在3％，预计企业会普遍抬高产品价格，僵尸企业可乘机把产品价格放在合理的价位上出售。通过债务和解来转型发展。
五是处置僵尸企业，必须结合“三去一降一补”的大政策，确保社会稳定。2016年中国压减6500万吨钢铁产能和2．9亿吨以上煤炭产能。2017年政府工作报告提到钢铁、煤炭压减数量分别为5000万吨和1．5亿吨。而且新增煤电去产能5000万千瓦以上，有色、建材等产能过剩领域也被首次提及。根据《关于钢铁行业脱困指导意见》,不分所有制性质，按照“强制淘汰”和“引导淘汰”两种淘汰方式解决。下岗工人的安置，大致有九大类多种方法。如提前退休，拗断，转岗当保安，安置到下属服务型行业当职工，承包下属服务型行业或小企业，开小店或摆柜台经营库存商品，接受补贴自行创业，经过培训再转岗就业，提供失业救济等。还可限制或缩短某些行业的工作日，职工轮流上岗等，这样也可以保留大量的工作岗位。
六是尽快修订和完善《破产法》。通过破产清算、兼并转让、债务重组等多种渠道，依法依规处置好涉及企业的资产债务问题；研究制定资产与债务处置办法，促进不良资产进行价值变现和价值提升，提高企业运行质量和效益。
七是避免产生新的僵尸企业。对僵尸企业的处置，有利于助推经济转型升级，有利于增强企业活力，有利于债权人的利益得到最大限度的保障和实现，更有利于淘汰落后、清理违规、依法治国、实施供给侧改革。但僵尸企业的处置，必须稳中求进，对于产能过剩的行业，必须要淘汰、停建、缓建相关企业，同时避免产生新的僵尸企业。国务院下面可设立全国性的行业指导委员会，确定该行业是否需要再投资，避免重复建设，避免投入没有产出的项目。否则老的僵尸企业刚处理完，新的又产生了。必须清理违规项目，包括列入规划也获得核准，但是治，也不能为清洁能源发展腾出空间。
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“僵尸企业”认定及其破产过程中职工债权的清偿范围
作者简介：李传宝，济宁市中级人民法院。
一、关于“僵尸企业”的认定
党的十八届五中全会提出，要“更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业推出机制”。中央经济工作会议强调，要把积极稳妥处置“僵尸企业”作为化解产能过剩的牛鼻子。国家发展改革委和工信部正联合制定处置“僵尸企业”的实施方案，总的思路是：按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的原则，更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法，通过兼并重组、债务重组乃至破产清算，积极稳妥推动“僵尸企业”退出。但对于什么是“僵尸企业”，没有一个规范的概念。比较通行的表述是：恢复生机无望，靠放贷者或政府支持而免于倒闭的企业。这个概念的界定，似乎把“僵尸企业”界定为未死企业，而从字面意思理解，所谓僵尸，是僵直的尸体，也就是死亡一段时间的尸体，而从这个层面来理解僵尸企业，就是指已经彻底死亡的企业，彻底死亡的企业是不能复生的，这就与当前关于“僵尸企业”的主流认识产生偏差。
1、权威人士观点：僵尸企业是一个经济学概念，而非法律概念。工信部副部长冯飞认为， “僵尸企业”是指长期亏损、扭亏无望但难以顺利退出的企业。目前“僵尸企业”问题凸显的原因，一是我国经济发展进入新常态，经济下行压力加大，企业外部经营环境更加严峻，一些技术、管理等相对落后的企业难以适应新的形势，调整升级跟不上市场变化而陷入困境；二是一些行业产能严重过剩，导致产品价格持续下降，企业效益下滑，有的行业甚至陷入全行业亏损，企业经营更加困难；三是市场机制不健全，仍存在一些体制机制障碍，导致“僵尸企业”难以依据市场规则顺利退出。“僵尸企业”的大量存在，阻碍了我国经济转型升级和产业结构调整，也增加了宏观经济运行风险。一是占用大量资源，阻碍转型升级和有效化解产能严重过剩矛盾。“僵尸企业”经济效益低下，却占用了大量的土地、资本、能源、劳动力等资源，无法向收益更高的部门流动，造成了严重的资源浪费。二是损害了优胜劣汰的市场机制。一些方面出于社会稳定等考虑，为了维持“僵尸企业”存在，持续为“僵尸企业”输血，导致不公平竞争。三是可能引发金融风险。“僵尸企业”背负大量负债，如不能及时处置，将会导致银行不良信贷资产增加，加上企业间债务链情况复杂、问题严重，可能引发系统性风险。
最高法院杜万华专委意见：在供给侧结构性改革过程中，处置那些已停产或半停产，连年亏损、资不抵债、靠政府补贴和银行续贷勉强存续的“僵尸企业”。“僵尸企业”提供无效供给，占用经济资源和市场空间，其共同表现是“空转”严重，市场竞争力丧失。如果任由其发展，将进一步消耗资源，透支社会信用，从整体上拉低我国市场主体的竞争力，为经济持续健康发展埋下巨大隐患。在很大程度上，处置“僵尸企业”的成效将决定下一步我国经济发展的质量。
2、有关实务部门的观点：前段时间，我们与市经信、发改部门的同志座谈，经信部门的界定标准为：一、效率低下，但还在进行生产经营，利润不够支付利息；二、停止生产经营、停止交纳增值税半年以上；三、生产经营活动基本停止，表现在工业用电停止供应。发改部门标准是：一、生产经营困难，停产半年以上、半停产一年以上；二、资产负债率超过85%，且连续亏损三年以上；三、主要靠政府补贴或银行续贷存续经营；四、长期欠薪、欠费、欠息、欠税，四个条件只要满足一个，即为特困企业，是用特困企业标准来界定“僵尸企业”。
3、省法院对“僵尸企业”的定性：建立破产重整企业的识别机制，对“僵尸企业”分类施策：第一，对企业资金链断裂、流动性（资金）吃紧，但产品适销对路、市场前景广阔的“僵尸企业”；第二，对因技术水平不高导致产品销路不畅，或者管理不善导致企业经营困难的，如果通过技术升级换代、改善经营管理能够重返市场的“僵尸企业”；第三，对经营严重困难，已丧失市场空间，但通过变更营业等手段可以盘活存量资产的“僵尸企业”，要积极通过破产重整、和解进行挽救。第四，对那些技术水平低、发展前景差、环境资源消耗大而不宜再保留的“僵尸企业”，要及时进行破产清算，快审快结，让这部分“僵尸企业”尽快退出市场，释放生产要素。从产品、市场、技术、管理、发展前景、环境资源消耗等方面对“僵尸企业”进行划分。
这样，综合各方面的意见，对“僵尸企业”，有一下认定标准：处于停产半停产状态，或者虽然进行生产生产经营，但管理不善、效益不佳，长期亏损，主要依靠银行支持和政府照顾而勉强生存的实际上已经负债累累、濒临破产的企业。“僵尸企业”占用大量资金、土地等宝贵资源，却不产生经济效益。
“僵尸企业”的性质，既包括国有、集体企业，也包括民营企业，主要集中在煤炭、化工、纺织等行业。
事实上，在以往，我们虽然没有使用“僵尸企业”这个概念，但在长期的破产审判实践中，处理的基本都是“僵尸企业”破产案件。以我院为例，自2002年以来，受理的100余件破产案件，所涉企业都与上述“僵尸企业”特征相符。
二、“僵尸企业”破产中职工债权范围
破产程序中职工权益保护包括多方面，如职工债权清偿、分流安置、生活区用水、用电、用气改造和住房问题解决以及基本生活保障等，既然“僵尸企业”包括国有、集体和民营企业等，还是不是存在职工安置问题，需要等待上层决策，现仅就优先清偿的职工债权范围，结合某市的破产政策予以阐述。
（一）相关规定
1、《企业破产法》第一百一十三条将职工债权列入优先顺位债权：破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；（三）普通破产债权。
2、有关司法解释的规定：《关于审理企业破产案件若干问题规定》【法释（2002）23号】第五十七条、五十八条：债务人所欠非正式职工（含短期劳动工）的劳动报酬、所欠企业职工集资款，参照《企业破产法》（指试行的破产法）第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿，实际上就是列入第一清偿顺序。
3、省法院的相关规定：破产企业在破产宣告前向职工筹借款项用于建造职工住房，房改时按照房改政策扣除职工应交房款后，所余部分款项应作为职工集资款，根据最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第五十八条规定，破产企业所欠企业职工集资款按照第一顺序清偿。
从以上规定可以看出，破产法律以列举形式规定了第一清偿顺序职工债权的范围，虽然司法解释以参照形式做了补充，但还是不能彻底解决破产程序中职工债权问题，这就需要在破产审判实践中加以适当突破。
（二）某市在类“僵尸企业”破产中职工债权清偿项目的规定
由于僵尸企业大多经营历史较长、人员较多、法律关系复杂，企业大部分资产都已经被抵押，依法处理该类企业破产，如果破产财产数额不大，不足以解决职工问题，极容易造成社会不稳定因素。某市针对这种情况，出台了《关于破产职工安置清偿项目和标准有关问题的规定》，对于破产财产变现收入不足以清偿职工债权的差额部分，给予补助（法律和司法解释已经列入优先清偿顺序的下文不再列举）：
1、退休人员医疗保险费。按照该市政府《关于进一步完善城镇医疗保障体系的通知》执行，该通知规定，企业破产应按当地退休人员人均医疗费，为每位退休人员一次性缴纳10年的基本医疗保险费，其退休人员按规定享受基本医疗保险待遇，为便于计算，可按当地上年度在职职工社会平均工资25%的比例一次性缴纳10年的基本医疗保险费。企业破产变现资金不足的，破产企业退休人员每人按1.8万元的标准缴纳基本医疗保障费，不足1.4万元的差额部分由市财政补齐，其余部分由市医疗保险机构补齐，退休人员享受同等基本医疗保险待遇。
2、60年代精简下放人员生活费。60年代，由于历史原因，部分职工被精简下放到农村，由企业发放生活费。这部分职工按照企业破产时执行的生活费标准，按当地平均期望寿命，一次性支付。
3、欠发的职工生活费。对于非因职工原因而造成职工下岗待业又没有与企业解除劳动合同的，企业应当向职工发放生活费。该市政府会议纪要规定，企业停产期间，按当地政府当年度规定的职工最低工资标准的75%计发生活费，以破产前实际拖欠时间计算。
4、退休人员社区管理费，按每人1000元提取缴纳，由市社会劳动保险事业处统筹安排实行社会化管理。
以上连同法律、司法解释规定的工资等优先清偿项目，共11项。在具体操作过程中，又增加了以下项目：
1、独生子女父母退休一次性养老补助。
《山东省人口与计划生育条例》第三十一条第（二）项规定：独生子女父母为企业职工的，退休时由所在单位按照设区的市上一年度职工年平均工资的百分之三十发给一次性养老补助。省法院在2004年6月曾答复青岛中院，“该条例未对企业破产时该补助的经费来源做出规定，----因此，破产企业职工中独生子女父母退休时应由所在单位发放的一次性养老补助列入破产财产的第一清偿顺序没有法律依据”，实质上是否定了该项目的优先清偿。但计划生育政策涉及面广、人数多，历史上对此政策宣传力度很大，如果不予优先清偿，极易引起职工不满。该市规定，对于破产企业涉及此问题的，由计划生育部门牵头，汇同财政部门、企业主管部门和清算组进行审核，审定后，按照第一顺序清偿。
2、劳模津贴。按照有关规定，国家级劳模每月发放津贴100元，省级劳模每月80元，市级劳模每月60元，五十、六十年代劳模每月各增加20元、10元，按当地平均期望寿命计算，一次性发放。
3、女职工生育费。鉴于很多企业在破产前都未缴纳生育基金，女职工生育后未领到生育费用。对这部分费用，该市政府规定由市养老保险处支付。如市养老保险处资金支付困难，向市政府写专题报告申请资金。
4、死亡职工丧葬费和一次性救济金。丧葬费按1000元发放，一次性救济金按照职工死亡年度的全市最低工资标准计算10个月工资补助（死亡年度没有最低工资标准的，按全市最早确定的最低工资标准计算）。
5、就业风险金、押金、保证金、股金等。企业为了解决经营资金困难，同时也便于加强职工管理，在招用职工时，责令职工缴纳一定数额的风险金或押金、保证金、股金等。对上述问题做如下处理：①按照集资方式交纳的风险金且未享受分配收益的，视作集资予以清偿；已有收益的，不予补偿（应为扣除收益后补偿）；②调入、调出保证金、押金视当时的具体情况及当时的协议，一般予以补偿。③已在工商登记中注册、依法行使了股东权利、参加过股东大会、有过股金分红等行为的股金，不予补偿；否则，视为集资，予以补偿。
6、退休人员安家费。企业破产宣告之日前已退休人员的安家费，由清算组审核确认后予以补助。
7、垫付的差旅费用、自救费用等。企业在破产前，经济状况不佳，但业务人员外出清欠等需垫付费用；企业停产半停产期间，企业办公用水、用电也由职工垫付费用，对上述费用，列入第一顺序进行了清偿。
以上是某市在处理类“僵尸企业”破产过程中对职工债权清偿范围的一般规定，实际上，在“僵尸企业”破产时，涉及职工债权方面，还有很多个性化问题，需要我们在依法办案的基础上，以人为本，有情操作，结合企业发展和劳资关系历史状况，理性加以处理。
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